BUSportál SK:Legislatívna podpora systémovej integrácie verejnej osobnej dopravy

(Na Slovensku řeší podobné problémy jako v České republice.)
(Na Slovensku řeší podobné problémy jako v České republice.)
Článok autora Stanislava Hreusíka, ktorý uverejňujeme v spolupráci so štvrťročníkom pre dopravu - Horizonty dopravy. Súvisiaci článok: Vyšlo číslo 2/2007 odborného časopisu Horizonty dopravy

Štvrťročník Horizonty dopravy vydáva Výskumný ústav dopravný, a.s., Veľký diel 3323, 010 08 Žilina.



ÚVOD

Podstatnými znakmi prevažne každej štátnej dopravnej politiky sú efektívne uspokojovanie prepravných potrieb občanov a spoločnosti, vzájomná podmienenosť hospodárskeho a dopravného rozvoja, prierezový charakter dopravnej politiky, funkčný dopravný systém, koordinovaný rozvoj jednotlivých druhov dopravy, rôzne formy ich integrácie a zároveň aj trvalo udržateľný rozvoj mobility. Taktiež zdokonaľovanie legislatívnych a ekonomických podmienok podnikania na dopravnom trhu, sociálne dimenzie dopravnej politiky ako faktor verejného záujmu a predovšetkým aj zvyšovanie kvality dopravnej práce, bezpečnosť a eliminovanie negatívnych účinkov dopravy na životné prostredie a regionálny rozvoj a obslužnosť územia.

I. EXISTUJÚCI STAV

Samotná úprava regionálneho pohľadu na dopravu nemá zatiaľ v SR na legislatívnom poli adekvátne zázemie. Existujúce právne normy iba čiastočne komunikujú s pojmom integrovaný dopravný systém. Rozlišovanie a rámcovanie dopravy do regionálnej a nadregionálnej polohy je iba nutným následkom - ex post a nie systémovou príčinou - ex ante.
Identifikácia verejného záujmu naráža na určité bariéry, Jeho inštitút na polí dopravy je vlastne iba odvodením od definície základných ľudských práv a slobôd, zakotvených v Ústave SR.
Z toho vyplýva, že ani regionálna doprava en blok ani verejný záujem na ňu kladený nemajú podmienky na primárne etablovanie na poli verejných dopravných služieb, odvodené od príslušnej právnej normy. Táto tzv. "právna voľnosť" vytvára riziká pri integrácii trhu verejnej hromadnej dopravy.
Problematika dopravnej obslužnosti regiónov (Vyšších územných celkov - VÚC) je riešená v Koncepcií tvorby regionálnej dopravnej politiky na úrovni krajov so zvýraznením podpory rozvoja integrovaných dopravných systémov, schválenej uznesením vlády č. 903/2002. Smery riešenia daného stavu.
Základné požiadavky a východiská sa formulujú do nasledujúcej postupnosti:

  • dosiahnutie všeobecného modelu definovania verejných statkov a služieb, ktoré garantuje štát a ktoré formulujú regióny, t. j. "hierarchicky štrukturalizujú" verejný záujem a následne výkony vo verejnom záujme,
  • uplatňovanie mechanizmu kompenzácie strát dopravcov z poskytnutých výkonov vo verejnom záujme s vymedzením kompetencii prislušných orgánov verejnej správy od územnej (miestnej alebo regionálnej) úrovne, až po centrum pre oblasť hradenia príslušnej straty so zachovaním princípu subsidiarity,
  • vymedzenie mechanizmu tvorby primeraného zisku pre verejných dopravcov vo väzbe na objednané výkony vo verejnom záujme,

Až následne je možné prijímať opatrenia v oblasti:
  • stanovenia primeraného objemu verejných výdavkov na zabezpečenie verejného záujmu v doprave,
  • kontroly verejných výdavkov v snahe dosiahnuť ich efektívne priradenie k objednaným výkonom vo verejnom záujme.

Na podporu nápravy slúžia spracované analýzy, ktoré vyúsťujú do nasledujúcich úloh ako potenciálnej súčasti procesu systémovej integrácie a harmonizácie dopravnej obslužnosti:
  • legislatívne vymedziť pojem regionálna verejná hromadná doprava,
  • špecifikovať verejný záujem kladený na regionálnu verejnú hromadnú dopravu a zjednotiť pravidlá jeho uplatňovania pre všetky zúčastnené subjekty,
  • aplikovať inštitút výberového konania pri obstarávaní výkonov vo verejnom záujme v oblasti dopravných služieb,
  • koncepčne riešiť problém dopravnej obsluhy územia a zabezpečenia rozvoja integrovaných dopravných systémov s cieľom kvalitnej a cenovo dostupnej verejnej dopravy pri zabezpečení garancie potrebnej dopravnej obslužnosti územia,
  • s cieľom racionalizovať dopravnú obsluhu územia miest a regiónov postupne transformovať proces objednávania a úhrady výkonov v regionálnom verejnom záujme za všetky regionálne dopravy na regionálnu úroveň verejnej správy,
  • identifikovať optimálne rozloženie zodpovednosti za verejný záujem v doprave medzi štát, miestnu štátnu správu a samosprávu,
  • stanoviť legislatívne predpoklady rozšírenia inštitucionálnych a finančných právomocí miestnych orgánov verejnej správy pre oblasť verejnej regionálnej dopravy s cieľom uplatňovania univerzálnych multimodálnych systémových riešení dopravnej obsluhy územia.

II . ZÁKON O VEREJNEJ HROMADNEJ OSOBNEJ DOPRAVE AKO MOŽNÝ VRCHOLOVÝ LEGISLATÍVNY NÁSTROJ INTEGRÁCIE DOPRAVNEJ SLUŽBY
Verejná hromadná osobná doprava v SR je v súčasnosti upravovaná právnymi predpismi podľa jednotlivých druhov dopravy, to znamená, že pravidelnú autobusovú dopravu (mestskú, prímestskú a diaľkovú) upravuje zákon NR SR č. 168/1996 Z. z. o cestnej doprave v znení neskorších predpisov (v znení zákona č. 506/2002 Z. z. a zákona č. 114/2004 Z. z.), týkajúci sa podmienok podnikania v cestnej doprave a pôsobnosti orgánov verejnej správy v cestnej doprave, železničnú osobnú dopravu, mestskú dráhovú dopravu (električky, trolejbusy) a lanovú dopravu upravuje zákon NR SR č. 164/1996 Z. z. o dráhach a o zmene zákona č. 455/1991 Zb. o živnostenskom podnikaní v znení neskôrších predpisov (v znení zákona NR SR č. 109/2005 Z. z.), ktorý sa týka podmienok výstavby dráh a stavieb na dráhach, podmienok prevádzkovania dráh a prevádzkovania dopravy na dráhach a práv a povinností právnických osôb a fyzických osôb s tým spojených, ako aj výkonu štátnej správy a štátneho dozoru vo veciach dráh.
Legislatívny rámec integrácie súvisí aj s modálno-obslužnými aspektmi dopravnej obslužnosti, pričom sa kladie dôraz na podporovanie integrovaných dopravných s'uzieb. V tomto kontexte je vhodné zacitovať zo zákona č. 109/2005 Z. z. (Novela zákona o dráhach) § 30 ods. (10): "Pri uzatváraní zmluvy o prevádzkovaní dopravy na dráhe (zmluva o vykonoch vo verejnom záujme pri prevádzkovaní dopravy na dráhe) orgány statnej správy a samosprávny kraj a obec primerane použijú finančne prostriedky urcene na.výkony vo verejnom záujme na integrovaný dopravný systém jednotlivých dopravcov rôznych druhov dopravy uplatnením jednotnej tarify, prepravných podmienok a spoločného cestovného dokladu na ucel optimálneho využitia kapacít dopravcov v danom územi.
Taktiež novela zákona o cestnej doprave č. 506/2002 Z. z. v § 15 ods. 9 uvádza: "Správny orgán pri uzatváraní zmluvy o výkone vo verejnom záujme podporuje vznik integrovaneho dopravného systému. Integrovaný dopravný systém sa uskutočňuje koordináciou záujmov jednotlivých obstarávateľov výkonov verejnej osobnej dopravy, uplatňovaním výhod jednotnej tarify, prepravných podmienok a spoločného cestovného dokladu, koordináciou ponuky prepravných výkonov dopravcov, priamou ekonomickou zodpovednosťou a závislosťou dopravcu od prepravných výkonov umožňujúcich skvalitňovanie ponuky, zabezpečením požiadaviek na verejnú osobnú dopravu pri optimálnom využití kapacít dopravcov v danom území. Správny orgán môže uzatvoriť zmluvu o výkone vo verejnom záujme aj s obchodnou spoločnosťou, ktorá bola dopravcami a prípadne aj obstarávateľrni výkonov verejnej osobnej dopravy založená na účel vzniku integrovaného dopravného systému". Existujúci stav aj napriek tomu nesie so sebou určité rozdiely v prístupoch k organizovaniu a financovaniu predmetných druhov verejnej osobnej dopravy, ktoré celkovo zabezpečujú dopravnú obslužnosť územia v Slovenskej republike verejnými službami. Rozdielnosť sa prejavuje najmä v podmienkach plnenia týchto verejných služieb, a tým aj v bariérach vzniku a fungovaní integrovaného dopravného systému, za účelom poskytovania integrovaných dopravných služieb. Podľa súčasných právnych predpisov je pomerne zložitá situácia pri zabezpečovaní integrovanej dopravnej obslužnosti územia vzájomnou koordináciou jednotlivých druhov dopravy.
Samosprávne kraje, ktoré by mali byť garantom dopravnej obslužnosti, a teda aj koordinátorom verejnej osobnej dopravy na svojom území, nemaJu vo vzťahu k železničnému dopravcovi v tomto zmysle zatiaľ rozhodujúce právomoci. Tento stav rieši Uznesenie vlády SR č. 377/2005 k návrhu koncepcie osobnej autobusovej a železničnej dopravy v časovom horizonte rokov 2007 - 2009. Treba spomenúť, že do systému verejnej hromadnej osobnej dopravy patrí aj mestská hromadná doprava (MHD), ktorá sa značnou mierou podieľa na poskytovaní komplementárnych dopravných služieb verejnou hromadnou dopravou v regióne (napr. nadväznosť spojov v MHD na prímestskú a diaľkovú dopravu). Situácia v MHD, ako je známe Je o to zložitejšia, že dopravcovia, ktorí prevádzkujú okrem mestskej autobusovej dopravy aj mestskú dráhovú dopravu (električkami alebo trolejbusmi), sa musia v rámci jedného systému riadiť dvoma zákonmi - zákonom o cestnej doprave a zákonom o dráhach.

Zdôvodnenie potreby jednotnej právnej úpravy verejnej hromadnej dopravy
Pri úvahách o zákone o verejnej hromadnej osobnej doprave plniacej záväzky verejnej služby (ďalej iba „zákon") treba vychádzať zo základnej úlohy, že verejná hromadná doprava má zabezpečovat dostatočnú mobilitu obyvatelstva vo verejnom záujme a to kvalitnými dopravnými službami bez ohľadu na druh dopravy, resp. jej prevádzkovateľa a zvýšiť tak atraktivitu verejnej hromadnej dopravy, oproti individualnej automobilovej doprave. Predmetom zákona by teda mala byť predovšetkým nestská, prímestská a regionálna verejná hromadná doprava en blok, ktorou je dopravná obslužnosť záväzkami verejnej služby zabezpečovaná samozrejme v nadviazaní na diaľkovú verejnú hromadnú dopravu.
Základným cieľom zákona by bolo zjednotiť podmienky organizácie a zabezpečenia verejnej hromadnej dopravy za účelom zjednodušenia a spriehľadnenia toku verejných financií na jej podporu pri optimálnom využití jej kapacít. Je zrejmé, že dopravnú obslužnosť regiónu treba vykonávať nielen s ohľadom na požiadavky občanov, ale aj s ohľadom ekonomické kategórie a prvky prepravného procesu tj ekologické požiadavky. To znamená, že je nutné dôsledne využívať prednosti jednotlivých druhov dopravy a pri ich "funkčnom strete" účelne a efektívne kombinovať ich použitie. Príslušný správny orgán pri zabezpečovaní optimálnej dopravnej obslužnosti by mal hľadať cestu v zosúladení dopytu po preprave s dopravnou ponukou v náležitej štruktúre dopravných služieb jednotlivých dopravcov podieľajúcich sa na dopravnej obslužnosti územia. Najideálnejším riešením ako je všeobecne známe, je vytváranie integrovaných systémov osobnej dopravy tam, kde sú na to vhodné podmienky, pričom je potrebné zamerať sa na to, aby verejné finančné prostriedky, teda dotácie na verejnú hromadnu dopravu, boli využívané čo najefektívnejšie, Spracovanie predmetného zákona je príležitosťou a šancou vytvoriť právny predpis, ktorý sa týka všetkých druhov verejnej osobnej dopravy plniacej záväzky verejných služieb, ktorý by stanovil rovnaké pravidlá a rovnaké podmienky pre všetkých dopravcov zabezpečujúcich dopravnú obslúžnosť územia, jasne by stanovil kompetencie a povinnosti štátnej správy a samosprávy v nadväznosti na decentralizáciu verejnej správy a fiskálnu decentralizáciu, čím by spriehľadnil tok verejných finančných prostriedkov určených ná verejnú hromadnú dopravu.

Zákon by v princípe obsahoval:
  • spoločné ustanovenia, týkajúce sa všetkých druhov dopravy a všetkých dopravcov plniacich záväzky verejnej služby (výkony vo verejnom záujme),
  • špeciálne ustanovenia, týkajúce sa dopravcov jednotlivých druhov dopravy,
  • ustanovenia, týkajúce sa integrovaných systémov osobnej dopravy.

Z uvedeného je zrejmé, že fenomén integrácie verejných služieb v osobnej doprave by bol navrhovanou právnou úpravou vrcholovo garantovaný. Z tejto právnej úrovne by sa odvíjali aj všetky súvisiace integračné aspekty, tak ako sú naznačené.

ZÁVER
Záverom treba uviesť, že oblasť integrácie verejných služieb v doprave z hladiska externého prostredia svojou formou a rozsahom nedostatočne reflektuje skutočné potreby sociálnej a regionálnej politiky v kontexte možností verejných financií v SR, ako aj prirodzený ekonomický cieľ každého podnikajúceho subjektu v doprave, ktorým je dosahovanie primeraného zisku.
Pre interný rámec integrácie možno konštatovať, že chýba jednotná právna úprava verejnej hromadnej osobnej dopravy plniacej záväzky verejnej služby, regionálnej verejnej dopravy a služieb vo verejnom záujme (výkony vo verejnom záujme).
Dopravná politika Slovenskej republiky do roku 2015, schválená Uznesením vlády č. 445 zo dňa 8. 6. 2005 v špecifickom cieli 4, priorita 4.1 "Rozvoj verejnej hromadnej dopravy - podpora trvalo udržateľného rozvoja mobility obyvateľstva" uvádza okrem iného opatrenie "zjednotiť legislatívne podmienky podnikania a prevádzkovania jednotlivých druhov dopravy na území mesta alebo regiónu".

Príspevok bol spracovaný v rámci projektu podporovaného Agentúrou na podporu výskumu a vývoja, č. APVT- 99-021304 •


LITERATÚRA
[1] Dopravná politika SR do r. 2015.
[2] Koncepcia osobnej autobusovej a železničnej dopravy s dôrazom na systémové riešenie financovania výkonov vo verejnom zaujme v r. 2005 a v rokoch nasledujúcich, uznesenie vlády SR č" 377/2005
[3]Koncepcia tvorby regionálnej dopravnej politiky na úrovni krajov so z v ý r a z n ením podpory rozvoja integrovaných dopravných systémov, uznesenie vlády SR č. 903/2002.
[4]Harmonizácia dopravného trhu, Výskumná úloha VÚD, a. s., č. 111/2004.

A u t o r :
Ing. Stanislav Hreusík, PhD.
Výskumný ústav dopravný, a. s. Žilina hreusik@vud.sk